當前，城市建設已由增量擴張轉入存量提質新發展階段，推進可持續的城市更新工作，成為推動城市高質量發展的必然選擇。城市更新是保護城市風貌、提升城市品質的有效路徑，是突破空間約束、促進資源節約集約利用的重要抓手，是優化公共配套、改善民生福祉的關鍵舉措。

近年來，我區依據獨有資源稟賦，系統謀劃、創正創新、積極探索，從“拆改留”到“留改拆”，從“自上而下”到“自下而上”，從“就地平衡”到“新城反哺”，從“舊城改造”到“全域更新”，從“住有所居” 到“住有宜居”，從“提升單體形象”到“提升整體價值”，從“單一征拆”到“多元騰遷”，從“建管分離”到“一體統籌”，實現機制重構、資源重組、價值重塑。目前，我區分別有3個項目列為國家級、7個項目列入省級、5個項目列為市級城市更新試點。總量位居全市第一、全省前列。

探索可持續的城市更新

立足“保護更新老城、開發建設新城”的總體發展格局，在城市更新過程中，進行多維度實踐探索。

（一）注重頂層設計。

一是加強組織領導。成立全區更新工作領導小組，籌建“專家指導委員會”； 跨部門設立城市更新辦公室，實現從前期策劃、政策研究、項目審批、開工建設到招商運營的全鏈式管理與服務，構筑了區級統籌、部門協同、街道支撐、上下聯動的推進格局。

二是創新工作機制。建立協調推進工作機制，定期會商調度、協調解決問題。組建城市更新投資發展集團，負責項目建設管理、資金籌措保障和資產運營管理。落實社區規劃師制度，在小西湖、荷花塘等項目試點推開，提高規劃落地效率。

三是分類推進實施。統籌推進教育、產業、公共空間、綜合類更新項目，重點組織實施11個居住類項目、3個綜合類項目、13個校舍改造項目、1個老舊小區項目包。

（二）構建政策體系。

一是指定更新導則。出臺《秦淮區居住類地段城市更新項目前期工作的指導意見》，明確項目實施原則、部門職責分工、主體單位責任、政策支持及管理要求。

二是完善實施細則。明確項目操作流程、獎勵補助標準、綜合造價控制、承擔費用比例和結算方式等具體內容；理清產權關系，推動更新后建筑確權登記；構建五方議事協商平臺及共建中心，實現城市更新項目共商共建共享共贏。

三是細化技術標準。開展更新單元、體檢評估、區域功能等專題研究，細化重點環節的操作路徑、指標體系、項目清單；針對低風險城市更新項目，研究建筑間距、退讓、日照、密度等重點指標，優化方案設計。

（三）擴大區域影響。

堅持全域保護、系統保護、整體保護，構建分類科學、保護有力、管理有效的老城保護體系，重點打通規劃許可、土地出讓和消防審批等關鍵環節，以 “繡花”功夫扎實提升老城品質。小松濤巷等項目多次被央視新聞報道，小西湖項目獲評國土空間規劃優秀案例、江蘇人居環境范例獎、長三角城市更新論壇“城市更新貢獻獎”。

實施有溫度的城市更新

在制度設計、路徑創新、項目實施等方面積極探索，不斷釋放惠民生、擴消費、促投資、興產業的綜合效應，讓城市擁有更多可聆聽的故事、可感知的溫度、可愜意的生活、可期待的未來。

（一）提升群眾滿意度。

堅持以人為核心，讓更多主體在城市更新中得益受惠。

一是以滿足市民需求為導向。深化基層治理，探索未來社區營建。與南京大學、東南大學等高校合作，規劃大師和建筑設計師同進社區，因地制宜優化功能設計，打造具有歸屬感、舒適感和未來感的復合單元，推進老城保護和改善民生共融共促、城市“氣質顏值”與百姓“滿意指數”同步提升。

二是以解決群眾關切為導向。石榴新村更新項目以危房消險為核心，采取原地重建、回遷安置、異地置換、貨幣回購、優先購買原址商用房屋等多重方式，破解不具備征收條件的城中村危舊房改造難題，項目僅用45天就實現97%簽約率，跑出項目騰遷“加速度”。

三是以改善人居環境為導向。 “十三五”期間，秦淮區累計完成308萬平方米棚改和163個老舊小區整治工作，10萬戶群眾居住條件明顯改善；拓展小微空間，布局口袋公園，建設“梧桐語”城市客廳，豐富群眾身邊的公共服務空間和文化驛站。高低有序、疏密有致的居住環境，讓老城區居民群眾實現“住有宜居”。

（二）提升創新活躍度。

堅持騰籠換鳥，筑巢引鳳，為“人文之城、創新之都”定位發展賦能添彩。

一是挖掘創新空間。鼓勵利用舊廠房、舊倉庫、老商場、老校區、老舊樓宇改造建設公共服務和創新創業載體，通過設施嵌入、功能融入、文化代入，建成一批創新社區，推動更多存量空間向創新空間轉化。

二是激活創新動力。將揚子大廈更新改造為“壹城中心”，引進卓能供應鏈、浙商證券等多家新經濟、新業態機構，企業入住率不斷攀高，樓宇坪效持續攀升。悅動新門西在南京棉紡廠舊址上“蝶變而生”，不斷激發老城區產業經濟活力。

三是聚合創新效應。秦淮硅巷連續3年在全市硅巷績效評價中位列第一；擁有科創載體100萬平方米，進駐企業1000家，主導產業集聚度達超70%。

（三）提升文脈融合度。

堅持融合共生，促進傳統文化與現代文明交相輝映。

一是升騰城市煙火氣。實現建筑煥新、城市更新、產業振興有機融合，推動更新項目“保下來、秀出來、用起來、活起來”， 讓居者安、近者悅、遠者來，促進城市更新與安居樂業、環境改善、商業繁榮、社會治理融合共生。

二是提升城市消費能級。城市更新是牽引消費升級的重要契機，圍繞國際消費城市核心區規劃定位，通過設計共創、更新共生、消費共融，推動消費結構調整，擴大消費產品有效供給，不斷推動消費能級提升。門東歷史街區持續打造箍桶巷、三條營、張家衙、明城墻沿線等文化旅游休閑片區，營造24小時不打烊消費場景，處處充溢老城南活力張力。

三是構建城市文化展示力。秦淮區是南京歷史文化名城的代表性區域，也是最具底蘊、最有特質、最為亮麗的城市窗口。串聯如煙的歷史遺存，匯聚了古都南京的千年歷史。借力城市更新，塑造明城墻、秦淮河特色景觀，推動夫子廟、熙南里與門東、門西片區聯動保護發展，充分利用豐富的區域文博資源，彰顯秦淮獨特的人文魅力，構筑系統、強韌的城市文化展示力。

推進城市更新高質量發展的相關建議

城市更新一頭連著發展，一頭系著民生，需積極探索更新路徑、提升更新成效，讓市民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

（一）健全法律法規，實現“法治護航”。

一是加快出臺《南京市城市更新辦法》。學習借鑒上海城市更新方面經驗，明確城市更新項目的清晰定位、部門職責、主體責任義務、項目實施流程、不同類別項目支持政策以及全流程管理要求，建立城市更新技術導則和分類指引。形成“1+X”政策體系，完善配套政策的有效支撐，細化重點環節的操作路徑、指標體系、分類清單，構筑創新突破、特色鮮明、實用管用的政策底板。

二是研究制定有關實施細則。完善居住類地段更新項目、低效用地再開發、老舊小區改造項目等具體實施意見。涉及適配五年過度期用地項目的相關消防審驗路徑、城市更新項目中公房、私房、非住宅等不同類型補償標準、跨區域安置和產權調換；公房產權單位職責和房改推進、城市基礎設施配套等收費減免、市政及電力、通訊改造費用分攤問題需要進一步明確。

三是重點破解5%難題。借鑒《深圳經濟特區城市更新條例》，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，對已簽訂房屋騰遷協議占比達到95%的項目，由區政府依法對未按規定期限簽約的部分房屋實施征收。由于我市城市更新項目與一般征收項目在程序推進、補償標準、安置方式區別很大，如何以征收方式推動解決5%剩余戶問題，兼顧公平與效率，需要細化和明確。

（二）完善供給機制，實現“保障托底”。

一是規劃保障。遵循“更新后優于更新前”原則，在保障公共利益和滿足安全的前提下，適度突破在建筑間距、退讓、日照、密度、面寬、綠地率、交通及市政配套方面指標約束，推進更加寬容合理的規劃審批。強化空間整合、專業統籌和時序銜接，形成項目供地、資金籌措、隱患消除、配套完善、社會治理等問題一體推進。編制專項規劃，精準劃定更新單元，建立更新任務清單，遴選生成項目庫，推進城市更新有序實施。

二是資金保障。借鑒上海舊改工作歷史性收官經驗，政府主導，搭建平臺，市場運作，成立百億級城市更新基金，設立市級城市更新中心，統籌市區資源和社會力量。微更新項目要鼓勵業主通過直接出資、使用維修資金、讓渡小區公共空間和公共收益等方式參與老舊小區改造等城市更新實踐。將財政支出和新城反哺老城資金作為更新項目收益等形式申請政策性貸款補助，拓展多種融資渠道。提高資金使用效益，發揮土地最大效益，實現綜合平衡、動態平衡、長期平衡。

三是房源保障。按照“留改拆”并舉的工作思路，實施城市品質提升，既留住城市煙火氣和歷史感，又改善居民居住條件，走出一條符合城市發展特點的更新之路。通過就地改造、回遷安置、漸進更新、自主更新等多種方式，使大多數居民實現從住有所居到住有宜居的跨越。然而，老城區住房和經濟“雙困”家庭依有一定占比，加之老城本身疏解人口密度必要，需統籌部分公租房、保障型租賃住房、共有產權房等保障住房，兜好民生底線。

 （三）推進全過程人民民主，實現“問題優解”。

深刻領悟發展全過程人民民主的重要論述，增強貫徹落實的思想自覺、政治自覺和行動自覺，立足秦淮實踐和市域治理，維護社會公平正義，為城市更新賦能增效，實現問題優解。

一是做好民主協商。借鑒廣西南寧市做法，通過城市更新片區策劃、規劃、實施方案公示，以及征求利害關系人意見、相關意愿征詢、組織專家論證等多種形式，在各個環節實現更多的公眾參與，最大限度發揮街道議政代表會、人大代表、政協委員等民主協商，以及“法律專業人大代表聯絡站”作用，廣泛收集不同群體的需求和意見，定期會商調度重點工作，協調解決重大問題，探尋利益、訴求平衡的最大“公約數”和問題“最優解”。

二是做優民主決策。牢固樹立人民城市理念，改變“自上而下”“大包大攬”工作方式，激發市民自主更新意識，實現“要我更新”到“我要更新”再到“我要如何更新”轉變。完善專家委員會和社區規劃師制度，吸引各方面專家和專業人士全面參與研究論證、規劃設計、社區營造，為政府決策、項目實施提供智力支持和技術支撐。

三是做強民主管理。按照“政府引導、市場運作、民生優先、共建共享”的原則，推動政府主導向政府引導轉變，遴選市民代表全過程參與項目建設管理，通過信息平臺全方位全過程公開項目推進情況，確保每個居民的知情權、參與權、表達權、監督權得到有力保障。保障利益主體能夠了解政策、真實參與項目管理。

四是做實民主監督。重視發揮專家、居民、輿論監督作用，與法律、行政、監察、審計監督一起，構建起有機貫通、權責協同、運行高效、相互協調的監督體系，實現城市更新項目監督延伸到全過程、各方面。